[NPE201408] 吕冰洋：中国政府间财政关系构建_寓分权于集权之中
本期专题报告的题目是《中国政府间财政关系构建：寓分权于集权之中》，作者是人大国发院研究员、财政金融学院教授吕冰洋。
政府间财政关系最主要是事权与税权的分配关系，政府间财政间关系处理得当与否，对经济发展、政府职能行驶、社会分配等问题均产生重要影响。我国现行政府间财政关系的框架奠定自1994年的分税制改革，目前政府间事权分配存在的问题是，政府间职责不明确，导致各级政府缺位与越位现象并存，妨害了统一市场形成。税权分配存在的问题是，地方政府税收过多依赖对流动性税基征税，纳税人主要是企业，由此促使地方政府倾向为企业而非居民提供公共服务，刺激了工业投资和产能过剩，并刺激了房地产业畸形发展。
我国下一步政府间财政关系的调整方向是寓分权于集权之中：县级政府适用财政联邦制原则，县以上政府适用财政郡县制原则。具体来说，将财政事权集中在中央政府和县级政府，弱化省级政府的事权、取消地市级政府并废除其事权，达到虚省废市的效果，形成哑铃形分权结构。中央政府、省级政府、县级政府的事权分配方向是：中央财政主要承担与宏观调控、维护统一市场、公平收入分配有关的职能，县级政府主要承担县域内公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职能，省级政府主要行使监察权，主要作用是监督县级政府的行为。具体做法是在“省直管县”改革基础上，逐渐将人事权、审批权、监督权上收到省级政府，并出台《政府间事权分配条例》规范政府间事权分配关系。配套的行政体制改革是直接将县级政府由正处级升到正厅级的办法，让地市级政府自动消亡。这样省县两级政令行使更通畅，行政升格也会使得县级政府更赞同改革。
为配合哑铃式分权结构的调整，政府间税权划分也要进行改革，其方向是分税为主、分成为辅，总体框架设计为：中央税的主体税种是增值税、企业所得税、消费税、关税；省级政府的主体税种是个人所得税；市级政府在取消之前，无主体税种，财力缺口通过上级政府转移支付解决；县级政府的主体税种是零售税和房产税，其他零散税种作为辅助性税种。
实现哑铃式分权结构有三大好处。一是有利于稳定政治经济秩序。减少省级政府权限，有利于强化中央权威，发挥其全局性职能，消除未来伴随省域经济扩大及省级政府权限过大造成的隐患。二是有利于激发基层活力。自古有言道：“郡县治、天下安”。中国是由近三千个县级单位组成，社会是否有活力，关键在于县级治理是否有效。减少政府级次，扩大县级政府事权，有利于发挥县级政府的信息优势，调动基层政府工作积极性。三是有利于推动政府职能转变和经济增长方式转变。地方政府税收来源很大程度上体现受益性原则，这促使地方政府为辖区居民提供好公共服务，也抑制了政府干预企业的冲动，让市场在资源配置中的作用更好发挥。
文章来源：中国人民大学国家发展与战略研究院网站
原文链接：http://nads.ruc.edu.cn/displaynews.php?id=2137