国发院能源与资源战略研究中心-刘小鲁、聂辉华：国企混合所有制改革：怎么混？混得怎么样？
本期年度报告的题目是《国企混合所有制改革：怎么混？混得怎么样？》，作者是人大国发院研究员刘小鲁、聂辉华。
在经历了“九十年代的喧嚣”之后，国企改革问题再度成为当前的热点问题。由于混合所有制改革被作为国企改革的重中之重，因此中国人民大学国家发展与战略研究院的这份年度报告将聚焦混合所有制改革问题。以下是本报告的主要观点。
第一，国有企业不再是“低效率”的代名词。一些国有控股企业，尤其是央企，其经济效益甚至好于一些民企，至少总体上国企和民企之间的效率差距在缩小。从利润率来看，作为一种主要的混合所有制国企，国有控股企业的盈利能力明显强于国有独资企业和独资公司，但仍然弱于私营独资企业。2013年，国有控股企业的销售利润率为 6.62%，而同年国有独资企业、私营独资企业、外商投资企业的销售利润率分别为4.85%、8.34%和6.71%；其他类型企业的平均销售利润率为5.25%，略低于国有控股企业。从全要素生产率（TFP）来看，1998-2007年间，国有独资、国有控股企业的平均TFP分别为1.28、1.36，外商独资或控股企业、私营企业的平均TFP分别为1.44、1.39。国有独资企业与非国有企业在效率上差距明显，而国有控股企业效率虽明显低于外资企业，但与私营独资企业相比差距很小。2002年之后，国有绝对控股和国有相对控股企业的效率不仅高于国有独资企业，而且也高于其他内资非国有企业。这种变化反映了“抓大放小”下国有企业整体效率的改善。从技术进步的角度看，国有独资和国有混合所有制国企的TFP增长率都比其它各类非国有企业更快。
第二，国有企业的盈利具有明显的行业、规模和身份特征。（1）从各工业行业的企业平均绩效来看，具有高盈利能力与高生产率的国有和国有控股企业普遍位于具有垄断性特征的行业。以2013年为例，国有控股企业平均销售利润率在10%以上的行业按照利润率由高到低排序分别为：石油和天然气开采业，家具制造业，酒、饮料和精制茶制造业，烟草制品业，有色金属矿采选业和医药制造业。其中，石油和天然气开采业，酒、饮料和精制茶制造业和烟草制品业都是具有典型行政性垄断和专营特征的行业。TFP的分布特征也与此类似。（2）企业规模与国有企业全要素生产率之间正相关。大型、中型和小型国有绝对控股企业的平均TFP分别为1.68、1.45和1.31，而大型、中型和小型国有相对控股企业的平均TFP则分别为1.64、1.44和1.33，这说明规模更大的国企，效率更高。（3）央企在盈利能力和生产率上均优于地方国有企业。2013年，央企平均销售利润率为6.12%，而地方国有企业销售利润率仅为4.18%。在TFP方面，1998年-2007年间，中央企业中国有独资、国有绝对控股和国有相对控股企业的TFP均高于相应类型的地方国企。
第三，混合所有制国企效率提高的两个原因是市场势力和贷款优惠政策，且市场势力是最为主要的因素。（1）混合所有制国企所处行业很大程度上是高度垄断的行业。国有独资企业、国有相对控股企业以及国有参股企业所属行业的HHI指数则明显高于其他所有制类型的企业，即这些企业所属行业的竞争程度相对较低，而私营独资企业所属行业的平均竞争程度最高。国有独资和国有混合所有制企业在行政性垄断行业和具有自然垄断特征的行业中具有最高的价格加成率。此外，央企的市场势力明显强于地方国有企业。平均而言，市场势力对国有独资和国有控股企业生产率的贡献为14%。（2）混合所有制国企可以凭借国企地位获得更低的融资成本。2013年，国有独资企业和国有控股企业的平均债务融资成本分别为2.23%和2.56%，不仅明显低于私营独资企业的3.54%，也低于非国有内资混合所有制企业。在控制市场势力和投资-现金流敏感性指数后，国有资产比重对效率的正面影响被削弱，即国企股份的优势不再明显。此外，在其他条件相同的前提下，企业中非国有经济比重的提高则倾向于增进企业生产率。
第四，员工持股对于提升国有控股和参股上市公司的效率有一定的正面作用。计量回归分析表明，员工持股比例在国有控股和参股企业样本下对企业生产率有显著为正的效应，但在全样本下不显著。一种解释是，国有企业普通员工薪酬相对固定，使得股权激励成为更加有效的补充性激励手段。
我们的政策建议是：
（1）加快国有企业的混合所有制改革步伐，特别是加快垄断性行业的国企混改步伐。目前来看，竞争性行业的国企混改比较有效，其效率显著高于纯国有企业。一个重要原因就是民营资本的进入有助于规范国企的公司治理机制。下一步的重点是推进垄断性行业的国企引入民营资本，加速混合所有制改革步伐。
（2）将国企分类改革思路与完善市场竞争环境结合起来，通过营造竞争性市场环境给国企改革提供动力。目前国企改革的总体思路是，将所有国企分为商业类和公益类。要警惕有关部门为了既得利益，将所有在垄断性行业享有市场实力的国企全部划入“公益类”，从而延缓了国企改革步伐。我们建议，对那些“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”进行科学的细分，并作为“负面清单”向社会公布。绝大部分国企应该属于商业类，应该通过市场竞争的外部环境来改进效率，以市场化的手段来进行混合所有制改革。
（3）加快国有企业的薪酬改革步伐，使国企员工的薪酬能够反映实际生产率。目前，由人设部牵头组织的国企薪酬改革方案尚未出台。我们的研究表明，国企目前的职工薪酬难以全面反映其生产率，缺乏显著的激励效果，因此职工持股才成为一种补充激励手段。应该优化职工薪酬结构，例如提高奖金或津贴的比例，减少固定工资的比例，使薪酬能够成为激励员工积极性的基础手段，这符合市场经济基本原则。
（4）先市场化改革，再推行股权激励。由于国企资本金盘子太大，极少数股份很容易被稀释，难以发挥股权激励的正常效果。太多员工持股，则容易导致小股东的搭便车行为。而且，很多国企处于行政性垄断行业，这些员工已经享受了稳定而丰厚的工资福利，再对他们实行股权激励，可能导致利益固化，引发社会不公情绪。因此，对于竞争性国企，可以推行员工持股；但是对于垄断性国企，应该先进行市场化改革，然后再推行员工持股。
（5）要从根本上改革国企，必须明确国企的定位。如果国企仍然要承担政治、社会和经济职能，而不是承担单一职能，那么多任务代理模式下，国企不可能成为纯粹追求效益或者降低成本的市场化主体。更重要的是，只要国企仍然承担政治和社会职能，就不可能完全做到“政企分离”，就不可能与民企平等竞争。我们的建议是，少部分国企承担政治和社会职能，它们应该被划入公益类国企，作为“特殊企业”存在，不参与市场竞争；大部分国企应该只承担经济职能，它们应该被划入商业类国企，由市场竞争来决定其去留。
全文下载：人大国发院年度报告[NPE2015S01].pdf
文章来源：中国人民大学国家发展与战略研究院网站