【中国网】冯玉军：维护国家经济安全：己所不欲，勿施于人

2015年7月1日通过了国家安全法。新国安法强调，国家维护国家基本

2015年7月1日通过了国家安全法。新国安法强调，国家维护国家基本经济制度和社会主义市场经济秩序，保障关系国民经济命脉的重要行业和关键领域、重点产业、重大基础设施和重大建设项目以及其他重大经济利益安全。该法同时明确，国家建立国家安全审查和监管的制度和机制，对影响或可能影响国家安全的外商投资、特定物项和关键技术等进行国家安全审查。

很多境外媒体表达了对新国安法的担忧，似乎中国政府的对外开放政策对外商投资“踩了刹车”，未来中国的投资环境将会越来越不利于外商。在我看来这种担忧是不能够成立的。一般来说，外商投资可以分为外商绿地投资（创建投资）和外商跨国并购投资两大类。前者在我国主要由中外合资企业法、外商独资企业法、中外合作企业法调整，后者作为跨国公司在华扩张的主要方式，规模巨大，已经直接或间接地涉及国家安全问题。新国安法的出台，不是为了限制、禁止外资跨国并购，而是将成熟的法律内容集中起来，设立统一的外商投资原则和行为指针，以解决法律分散且缺乏国家安全审查法律机制的痼疾，提高我国外资法律与国家安全审查政策的透明度，最终结果必将增强外国投资者在华并购投资的信心，促进中国经济稳定可持续发展。

在经济全球化的时代，越来越多的外国企业来华并购投资，中国企业也按照“走出去”战略到外并购投资。中国儒家思想提倡“己所不欲，勿施于人”的金规则，其涵义是说对于自己都不喜欢的事情，就不要施加在别人身上，否则就会给别人带来伤害和困扰。具体到对外商投资的安全审查，并不是中国单边行为，而是世界各主要经济体的通例与共识。

以前我们谈国家安全的时候主要是指政治安全、国土安全、国防安全，但在过去几十年，随着经济全球化程度的加深，国家安全的外延在大幅扩展，越来越表现在经济安全、社会安全领域。美国从国家安全的高度制定并实施对外资并购法律制度迄今已有60多年的历史。早在二战结束后，美国就制定了《1950年国防产品法》，对国防产品的生产、供应是否由外资企业生产、经销等问题做了严格限定。再有就是1949年11月在美国主导成立的输出管制巴黎统筹委员会（Coordinating Committee for Export to Communist Countries），作为冷战的产物，同样是打着国际（国家）安全的名义，限制其成员国向30多个社会主义国家和部分民族主义国家出口战略物资和高技术。

1975年美国外国投资委员会（CFIUS，Committee on Foreign Investment in the United States）正式成立，专门负责外商并购投资的国家安全审查。1988年，为了应对外国企业主要是日本企业在美的大范围收购，美国国会通过了对《1950年国防产品法》第721条予以修正的《埃克森－弗罗里奥法案》，该法案成为美国规制外资跨国并购、保护国家安全的基本法。《埃克森－弗罗里奥法案》规定，只要有足够的证据证明外国并购会危及美国国家安全，总统就有权力暂停或禁止。上世纪90年代以来，美国的这类国家安全法案更是不断出台。1992年通过了《伯德修正案》；2007年小布什总统签署了旨在对外国投资委员会进行组织改革、加强外资并购安全审查的新法律——《外国投资和国家安全法》。该法将外资并购涉及的“国家安全”，扩大到所有“如果遭到破坏或被外国人控制会对美国国家安全造成威胁的系统和资产”（如银行、供水、关键技术、基础设施等），将威胁美国国家安全的关键领域也从1988年的8个扩大到11个，增加了5类若受到攻击可能对生命和民众信心产生严重损失的“关键资产”，强调要对受外国政府控制企业的任何交易严格审查。此外，外资并购如果威胁到美国在关键技术领域的世界领先地位，或影响美国的本土就业，都将被视为威胁国家安全。

近年来，随着中国经济的崛起和“走出去”战略的日益落实，中国的企业在西方国家开始受到较前更加“严格”的审查，其中很多失败的案例背后，不仅是冷冰冰的法律壁垒，更有十分突出的政治因素。1990年，老布什总统下令阻止了中国航空技术进出口总公司收购美国西雅图的一家生产飞机金属部件的公司交易。2005年前后，中海油公司竞购美国优尼科石油公司。美国国会议员致信布什，要求海外投资委员会对中海油的收购进行彻底调查，声称美国在处理牵涉中国的能源事务时，应综合外交政策、国家安全和经济安全进行考虑。举着维护美国国家能源安全的大旗，美国政界插手中海油的并购计划，并导致了并购计划的最终流产。2012年，中国三一重工集团在美关联企业罗尔斯公司欲收购位于美国俄勒冈州的4座风力发电厂，但遭奥巴马发布总统令阻止，理由是威胁美国国家安全。之后，罗尔斯公司提出诉讼，指控奥巴马政府越权。2014年7月，美国哥伦比亚特区联邦上诉巡回法院裁定美国总统奥巴马未经适当法律程序禁止三一集团美国子公司的并购案，侵犯了该公司权利。裁决称该公司有权获得奥巴马政府做出相关决定所依据的任何非保密证据，并给予其进行回应的机会。该案件胜诉的主要意义并不在实体方面，即并不是直接判决此项并购投资成功，而只是要求美国外国投资委员会在未来必须采取更透明的审查程序以评估外资收购美国资产的潜在国家安全风险。

众所周知，美国作为世界超级大国，它的企业和资本到全世界都要求畅行无阻，所以美国政客经常要求其他国家门户开放，呼吁自由贸易。但是，其他国家，特别是经济正在崛起的国家到美国并购投资，美国政府却层层设防，唯恐危及其经济和政治安全。对此不仅发展中国家的媒体和企业在抱怨，欧洲、日本的企业也在抱怨。说到底，如何在外商投资并购领域做到平等互惠、“一视同仁”，考验着发达国家政府和企业的基本伦理与法律底线。

我国的国家安全法出台后，出现了少许杂音，一点儿也不稀奇。一方面，国家借鉴发达国家的立法经验，建立国家安全审查和监管的制度和机制，对影响或者可能影响国家安全的外商投资、特定物项和关键技术、网络信息技术产品和服务、涉及国家安全事项的建设项目，以及其他重大事项和活动，进行国家安全审查，是适应经济发展的必然结果，也是有效预防和化解国家安全风险的根本措施，不存在畸轻畸重、随意立法的问题。这种以法律的形式对本国核心产业、核心技术、核心企业进行的保护，是主权国家的合法权利，有权通过国家安全法维护我国各个领域的合法利益和经济安全。这早已是世界各国的基本共识。因此，外国政府或企业不应该对中国制定国家安全法的动机产生误解，甚至曲解。

另一方面，随着中国国家安全意识的逐渐提高，在媒体宣传话语上也应加强正确宣传和引导。从国际交流的现实情况看，误解往往是双向而不是单向的，我们站在自己的角度看到的更多是对方的误解，但也容易对自己在对外投资并购中的合法性缺少体认与反思。过去一段时间，我国在对“市场换技术”战略进行反思，积极防范“拉美化”陷阱的同时，媒体和网络报道中也出现了各种“阴谋论”和“安全威胁论”，动辄以国家安全为由来防范境外投资并购，搞矫枉过正的民粹主义，使外商投资缺乏稳定预期，从而有可能放弃许多原本不涉及国家安全的投资并购行为，完全得不偿失。中国作为在新一轮经济全球化中迅速崛起的受益国，不能因为个别国家出现“限制外资风”，就盲目跟风地排斥外资。相反，我们应当更冷静地分析具体国情，正确地评价既有政策的利弊，通过公开透明的立法方法，在对外商投资并购的鼓励和国家经济安全防范之间找到最佳平衡。

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